中华全国供销合作总社关于全面提升基层为农服务质量在实施乡村振兴战略中发挥更大作用的指导意见
中华全国供销合作总社
关于全面提升基层为农服务质量在实施乡村振兴战略中发挥更大作用的指导意见
供销合字〔2018〕41号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团供销合作社，中华全国供销合作总社各部局、各直属单位、各主管社团、供销集团各成员企业：
县及县以下基层是供销合作社为农服务的前沿阵地，是供销合作社服务乡村振兴的重要依托。近年来，特别是《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）印发以来，在各地供销合作社的共同努力下，系统基层工作得到加强，组织体系日趋完善，基层组织乡村覆盖率大幅提高，经营网络更加健全，为农服务水平明显提升，基层薄弱局面得到初步扭转。目前，基层供销合作社超过3万家，较2012年增加1.2万家，乡镇覆盖率由56%提高到95%；发展农村综合服务社40.6万家，较2012年增加13.1万家，行政村覆盖率由40%提高到74%；领办创办农民专业合作社19万家，较2012年增加12万家；县级供销合作社统筹发展能力进一步提升，县及县以下基层已经成为推动系统经济发展的重要支撑。
当前，实施乡村振兴战略和深化农业供给侧结构性改革对供销合作社提出新的更高要求，迫切需要进一步加强基层工作，解决好基层发展不平衡不充分、与农民利益联结不够紧密、为农服务能力不够强等问题，加快把供销合作社打造成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。为全面提升基层为农服务质量，在实施乡村振兴战略中发挥更大作用，中华全国供销合作总社（以下简称总社）提出如下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）、《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（中发〔2018〕18号）要求，牢固树立新发展理念，坚持为农、务农、姓农的根本要求，坚持稳中求进工作总基调，坚持高质量发展，紧紧围绕乡村振兴战略布局，以深化供销合作社综合改革为动力，聚焦基层工作短板和薄弱环节，强化基层工作手段，夯实基层组织基础，创新为农服务方式，提升为农服务效能，加快构建起覆盖面广、适应性强的基层组织体系和综合性、规模化、可持续的为农服务体系，在促进全面建成小康社会和乡村全面振兴中作出积极贡献。
（二）主要目标
到2022年，县及县以下供销合作社基础全面夯实，经济发展能力整体提升，与农民利益联结更紧密，为农服务功能更完备，市场化运行更高效，成为服务乡村振兴的重要力量。
与农民利益联结更紧密。提高基层社发展质量，建成基层社标杆社3000家以上，创新基层组织体系，在有条件的行政村新建基层社1万家以上；领办创办农民专业合作社22万家以上、农民专业合作社联合社2万家以上；发展农村综合服务社45万家，建成各类星级综合服务社10万家，与农民利益联结更加紧密。
为农服务功能更完备。涉农县级供销合作社普遍建成功能完备、特色突出、运作规范的为农服务中心，发展庄稼医院8万家，土地托管等服务面积达到2.5亿亩，形成供销合作社农业社会化服务标准和规范。农村现代流通骨干作用更加凸显，稳步发展农村合作金融、农村普惠金融服务和供销合作社合作发展基金，广泛参与农村社会治理、面源污染治理，形成供销合作社特色服务品牌和服务优势。
市场化运行更高效。县级联合社初步建立社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制，统筹运营县域资源能力明显增强；社有企业普遍建立现代企业制度，面向市场自主经营、自负盈亏；基层社与农民、村集体经济组织等广泛建立劳动合作、资本合作、土地合作、业务合作等关系。基本建立适应市场经济要求和合作经济组织特点的人才培养机制。
（三）基本原则
——坚持基层工作优先。更加注重在政策制定、项目安排、资金支持等方面优先向基层倾斜，遵循问题导向，把提升基层工作质量作为促进供销合作社健康发展的固本之策，推动工作力量向基层集中，优势资源向基层配置。
——坚持综合施策。更加注重基层工作的系统性、整体性、协调性，因地制宜，分类指导，打好“组合拳”。巩固现有优势，补齐发展短板，推动基层组织建设质量、服务能力、发展水平得到全面提升。
——坚持开放办社。更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过开放办社激活各类要素，带动基层开展形式多样的产权与业务合作，密切横向与纵向联合，实现资本联结、业务联营、项目联建、网络联享、组织联创。
——坚持合作经济组织属性。更加注重以农民为主体，广泛吸纳农户、新型农业经营主体和服务主体、大学毕业生、返乡创业人员、村“两委”负责人等加入供销合作社，扩大社员基础，充分激发广大社员的积极性、创造性，形成服务乡村振兴的强大合力。
二、聚焦与农民利益联结更紧密，全面提升基层组织发展质量
坚持以密切与农民利益联结为核心，深入实施“基层组织建设工程”和“千县千社”振兴计划，持续巩固和扩大覆盖面，努力提高基层组织的经营服务水平和市场竞争能力，更好地引导农民、服务农民、发展农民。
（一）增强县级联合社统筹发展能力。抓住乡村振兴各类政策密集出台的机遇期，切实增强县级联合社政策协调、协同发展的能力，使供销合作社综合改革目标任务更好融入《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出的重大工程、重大计划、重大行动。强化县级联合社行业指导、组织建设、教育培训等职能，广泛联合农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等主体，共同打造县域为农服务综合平台。强化县基一体化管理，成立社有资产管理委员会，建立社有资产运营平台，落实社有资本经营预算制度，促进社有资产保值增值。加强县级联合社信息化能力建设，实现与涉农领域信息资源共享，转变传统工作方式，提高为农服务效率。进一步推动将综合改革重点任务列入党委、政府年度督查内容，抓紧落实处理财务挂账、金融债务、职工安置以及土地确权登记、征迁补偿等历史遗留问题。
（二）加快推进基层社提质增效。加快推进基层社分类改造，打造一批具有农民社员主体、自主经营实体、合作经济组织联合体和经济实力强、服务能力强特点的基层社标杆社。适应农业、工贸、休闲等专业化村庄发展趋势和农村集体产权制度改革要求，抓紧在一定人口规模的中心村建设村级基层社，广泛吸纳农民以土地经营权、林权、经营设施等出资入社，与村集体经济组织形成紧密利益联结，实现农民参与、农民出资、农民受益。支持有条件的地区以市、县为单位综合改造基层社经营设施，盘活低效闲置资产，拓展经营服务功能。支持具备一定经济实力的基层社打造城乡商贸综合服务体，融入农民生活圈、服务圈、商业圈建设。推进基层社与农民专业合作社融合发展，增强合作经济组织属性，完善内部治理结构，落实“三会”制度，实现民主管理、民主监督。开展深度贫困地区、边疆民族地区基层社对口帮扶工作，通过地区合作、强社带弱社等途径，提高基层社组织带动农民脱贫致富的能力。发挥全国基层供销合作社管理平台作用，对基层社实行建档立卡、一社一册、动态管理。
（三）持续提升农民专业合作带动能力。认真贯彻实施新修订的《农民专业合作社法》，推进农民专业合作社加快发展、加强规范、加大联合。鼓励基层社、社有企业直接出资入股，与村集体经济组织、农民共同创办多种类型的农民专业合作社，加快发展一批农村股份合作社、乡村旅游合作社、文化合作社、消费合作社、农村公共管理合作社。引导农民专业合作社与小农户建立契约型、股权型利益联结机制，增强服务小农户、提高小农户、富裕小农户的能力。深入开展农民专业合作社示范社创建，建立健全运行监测体系，建立发展质量评估和定期监测淘汰机制。大力创办农民专业合作社综合服务中心，为农民专业合作社和各类新型农业经营主体提供代理记账、档案管理、政务代办、项目申报、资金互助等多种服务。加快发展农民专业合作社联合社，打造一批经营能力强、服务范围广、管理运营好的农民专业合作社联合社。积极探索推进地方各级供销合作社联合社与区域性农民专业合作社联合社深度融合、一体化发展。
（四）大力发展城乡社区综合服务。深入推进农村综合服务社提质扩面，按照《农村综合服务社规范》和《农村综合服务社星级划分与评定》标准，加快打造一批建设标准高、服务功能全、群众评价好的星级综合服务社，为农民提供“一门式办理”、“一站式服务”，促进农村公共服务均等化。推动基层社、社有企业与农村综合服务社形成紧密的业务联结和产权合作，结合新型农村社区建设、村居搬迁拆并、贫困村易地搬迁等实际，及时优化调整农村综合服务社布局，做到“农民在哪里，供销合作社的服务就跟进到哪里”。重点支持边疆民族地区农村综合服务社建设，满足农牧民生产生活需要。积极融入乡村便民服务体系建设，承接政府购买服务等各类公益性服务，聚合拓展多种经营服务功能，为农村居民提供生活消费、农业生产、文体娱乐、养老幼教、就业培训等多样化便民服务。
（五）深入开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作。发挥供销合作社骨干作用，推动“三位一体”综合合作向更大范围、更深层次发展，丰富服务内涵，提升服务功能，扩大服务领域。加快内部资源整合，在生产、流通、资金等方面发挥供销合作社优势，带动农民开展生产合作、消费合作、信用合作，完善多重合作服务功能。加强外部业务协作，支持有条件的地方建立供销合作社、农民专业合作社、农村信用合作社融合发展机制，实现三类合作组织业务协同、功能叠加、服务互补。着力打造区域性的综合合作体系，完善产业经营服务，拓展资本经营服务，承接政府委托服务，引导产业链、服务链、创新链各个环节融合互通，使参与各方共同受益，实现服务功能体系化、规模化。因地制宜推进农村合作经济组织联合会建设，引导农村各类合作经济组织和农村经纪人队伍健康发展。
三、聚焦为农服务功能更完备，有效拓展经营服务领域
坚持以提升为农服务能力为根本，围绕服务乡村振兴和农业生产方式转变，启动实施供销合作社“农业社会化服务惠农工程”，全方位拓展生产、流通、金融、生态等综合服务，加快构建全程覆盖、区域集成、配套完善的新型农业社会化服务体系。
（一）加快发展现代农业生产服务。积极创新农业生产服务方式，提升土地托管等农业生产服务的标准化、规范化水平，推进土地托管服务对象由规模化经营主体向小农户拓展，服务范围由平原向丘陵山地、粮食作物向经济作物、种植业向养殖业延伸，服务内容由生产环节向全产业链转变。大力建设生产性服务中心、新型庄稼医院等农业生产服务平台，科学规划建设规模和服务项目，合理设置股权比例，激发农民社员参与积极性，促进可持续运营。探索创新服务模式，开展个性化定制服务，满足小农户和各类新型农业经营主体的多样化需求。鼓励有条件的供销合作社参与农村地区建设用地整理和土地复垦，推进耕地占补平衡。强化农业科技支撑，加快建设供销合作社农业社会化服务大数据平台，发展区域性无人机飞防、农机联合作业、移动式粮食烘干、庄稼医院等联盟组织，培育提升农业社会化服务核心竞争力。
（二）不断强化农村现代流通服务。重视加强产地市场建设，着力打造集生产基地、批发市场、仓储配送、冷链物流、电子商务于一体的供应链。引导社有企业运用互联网、物联网等技术，以线上线下融合为切入点，加快推进对仓库、配送中心、超市、便利店等传统流通设施的信息化、标准化改造。大力发展农村电子商务，建设具有供销合作社优势的农产品上行追溯体系和价格监测体系，建立全国联网的农产品大数据平台，建成“供销e家”全国一张网。依托供销合作社实体网点资源，加快建设县、乡、村三级物流配送和电商服务网络，打通农村电商“最后一公里”。发挥城市供销合作社辐射带动作用，加强农商互联、农超对接，形成惠农富农的产销对接新型流通业态。健全农村日用消费品连锁经营，加快形成“一点多能、一网多用”的双向流通网络。充分利用系统行业协会、科研院所等资源，打造优质农产品联合推广平台，加强品牌建设，为优质农产品卖出去、卖得好创造便利条件。
（三）稳步开展农村合作金融服务。按照社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，稳步发展农村资金互助合作。支持与金融机构合作，利用基层社、农村综合服务社承接金融服务“村村通”等乡村振兴金融支持工程，广泛布设金融电子机具、自助服务终端和网络支付端口等，推动金融服务向村居延伸，发展乡村普惠金融。主动参与农村金融产品和服务方式创新，共同探索开展适合农业经营主体的订单融资、仓单质押融资等金融服务业务。积极开展农业保险代理，支持有条件的供销合作社依法设立农村互助合作保险组织，发展互助保险业务。探索与第三方资信评估机构合作开展农民专业合作社、农民社员信用评价工作。严格执行国家金融法律法规和有关监管政策，强化管理，规范运作，切实防范金融风险。
（四）积极拓展乡村绿色生态服务。服务绿色兴农，积极参与农业面源污染防治，推动有条件的供销合作社和社有企业承接农资废弃包装物、农村可利用垃圾统一回收等工作。鼓励社有企业、基层社、农民专业合作社以土地托管、土地流转为基础，推广良种良法良机，推进化肥农药减量增效，开展农作物秸秆综合利用。支持符合条件的社有企业、基层社、农民专业合作社申请“三品一标”认证，推行农业良好生产规范，推广生产记录台账制度。支持将土地托管服务与高标准农田建设相结合，更好承接农业支持保护政策。探索开展城区及城郊政府收储地块托管服务，实施统一耕种复绿，打造农旅结合的城乡景观带。积极参与农村人居环境建设和运行管护工作，探索开展农村物业保洁服务，发展农村环保产业，推动乡村垃圾分类回收，服务美丽乡村建设。
（五）加强各类为农服务主体建设。以供销合作社基层组织为依托，以产权联结为纽带，整合各类涉农服务资源，建设具有供销合作社特色、组织经营形式灵活、生产服务能力较强的为农服务经营实体。在农业生产领域，打造一批兼具公益性和经营性的专业化为农服务公司，开展全程农业社会化服务。在农产品流通领域，加快在区域性物流节点打造一批具有重要影响力的物流加工配送企业，建设农产品集散中心、价格形成中心和农产品展示展销中心。在农村要素市场领域，推动有条件的供销合作社运营农村产权交易中心，打造一批集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等功能于一体的为农服务主体，促进农村生产要素合理有序流动。在产业融合发展领域，积极参与现代农业园区、返乡创业创新园区、田园综合体、产业联合体、农商产业联盟等建设，推动农村产业升级。
四、聚焦市场化运行更高效，着力增强内生动力和发展活力
坚持以创新联合社治理机制为重点，发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力推进政事分开、社企分开，深化民主办社、开放办社，激活各类要素资源，深度参与农业农村改革，加快与农民结成利益共同体。
（一）加快构建双线运行机制。推动县级联合社全面建立联合社主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，优化机构设置和职能配置，完善和落实联合社“三会”制度，确保定期召开社员代表大会。联合社党组（党委）要加强统筹领导，保证理事会、监事会正确行使职权，强化联合社机关的行业指导职能，推动各项工作的科学化、规范化、制度化。理顺联合社和社有企业关系，科学设置社有资产管理委员会工作职责、议事规则，建立社有资产管理委员会年度工作和重大事项向理事会报告制度，建立健全“三重一大”决策机制，建立社有资产保值增值指标体系，完善对社有企业考核激励、监督问责等制度，加强风险防控。建立成员社对联合社的工作评价机制，强化评价结果运用，推动上级联合社改进工作；完善联合社对成员社的工作考核机制，加大基层工作指标考核权重，并将综合业绩考核结果通报成员社所在地党委、政府，形成推动基层工作的合力。
（二）壮大县域社有企业综合实力。全面落实现代企业制度，探索通过合并、划转、并购等方式，加快组建县域供销集团或资产运营平台，促进各类要素资源向优势领域和骨干企业集中，提高各类生产要素利用效率。优化社有资本布局，将社有资本重点投向为农服务领域，促进社有企业转型升级。在重要涉农领域，保持对社有企业控制力和经营主导权，积极发展混合所有制经济，推动各层级社有企业相互参股和社有企业跨区域横向合作，在农业社会化服务、构建乡村商业圈、服务美丽乡村建设等方面培育新的经济增长点。进一步完善中国供销集团等社有龙头企业股权投资机制，对县域内发展前景好、产业关联度高、带动农民多、有利于推动乡村振兴的优质项目，给予优先安排和重点倾斜。
（三）促进农村产业深度融合发展。充分发挥自身优势，依托当地农产品资源，以市场需求为导向，高起点建设一批优质农产品生产基地，形成独特的农产品供应优势。以社有企业、农民专业合作社等为依托，加快发展农产品加工流通相关产业，发展主食加工、方便食品及农产品加工，推动农产品就地加工转化增值，促进农民就地就近就业。大力发展区域性、短半径生鲜集配业务，面向机关、学校、企业等开展同城配送。积极争取在政府授权下运营区域性农产品公用品牌，切实提升农产品资源运营和掌控能力。适应农村宅基地“三权”分置改革，参与闲置农房开发利用，探索发展农村文化创意及生态旅游产业，拓展农业多种功能，促进农业与教育、文化、旅游、康养等产业深度融合，推进“以农促旅、以旅兴农”。
（四）创新联农带农机制。积极参与农村“三变”改革，助力村集体发展股份合作经济，实现村集体和农民可持续受益。建立健全按交易额返利和按股分红相结合的分配制度。因地制宜推广土地托管+农户保底收益+村集体固定收益、订单收购+分红、土地流转+优先雇佣+社会保障、农民入股+保底收益+按股分红等多种利益联结方式，对农民土地经营权入股部分采取特殊保护，探索实行农民负盈不负亏的分配机制。支持农民以投工投劳形式入社，分享经营收益。鼓励通过消费合作，使入社农户普遍享受供销合作社各经营环节的让利优惠，减少生产生活成本支出。探索建立供销合作社联农带农评价机制，将农民社员数量、从业农民数量、带动农户数量等作为衡量基层组织为农服务能力的重要指标。
（五）深入开展“党建带社建、村社共建”。按照风险共担、利益共享、合作共赢的原则，深入开展“党建带社建、村社共建”活动，将村社共建作为推动基层组织体系和经营服务体系向村级延伸的重要手段，与产业发展、脱贫攻坚、人才建设、乡村治理等紧密结合，发挥供销合作社经营服务优势与村“两委”政治组织优势，促进农民、村集体、供销合作社合作共赢。明确产权关系，鼓励村集体通过土地入股、租赁经营、联合投资、提供服务等多种形式，分享供销合作社经营服务环节收益，增加村集体收入。支持有能力的村“两委”负责人参选担任基层社负责人，鼓励将示范带动能力强的农民专业合作社带头人发展成党员，全面加强供销合作社经营服务链上党的建设，推动形成强村固基、富民兴社的长效机制。发挥合作经济组织民主管理和利益联结的优势，建立正向激励机制，提升村规民约执行力，引导移风易俗，完善乡村治理。
五、加强组织指导，形成工作合力
做好新时代供销合作社工作，必须牢固树立基层工作优先的理念，多措并举，优化改革发展环境，狠抓工作任务落实，全面开创供销合作社基层工作新局面。
（一）深化思想认识。各级供销合作社要坚持从更好服务乡村振兴、巩固党在农村执政基础的全局高度，进一步重视和加强基层工作，将工作重心向基层聚焦。总社将继续加大基层工作考核权重，推动人往基层走、各类资源向基层倾斜。省级供销合作社要建立健全基层工作领导机构，加强工作指导，落实目标任务，形成长效工作机制。市、县级供销合作社要围绕全面落实中发〔2015〕11号文件精神，积极构建为农服务协同机制，形成齐抓共推基层工作格局。
（二）加大支持力度。抓紧设立各级供销合作社合作发展基金，继续用好总社及省、市级供销合作社基层组织发展专项资金，发挥示范带动作用，支持基层组织发展。中央财政“新网工程”资金重点支持符合政策要求和投资条件的基层社区域综合改造项目，并优先向县及县以下符合条件的项目倾斜。中国供销集团要主动加强与系统的联合合作，通过项目合作、产权合作、业务合作等形式，带动基层形成完备的经营服务体系。省级供销合作社要积极协调推动开展县级党委、政府分管领导供销合作社工作专题培训，争取财政、农业、民政、文旅、人社、国土、商务、税务等部门支持，解决有关历史遗留问题，承接面向农村的公共服务。
（三）弘扬供销合作社传统文化。加强供销合作社经营服务规范化建设，塑造新时代供销合作社精神，全面提升文化软实力。充分发挥传统教育基地功能，支持有条件的地区创作新时代供销合作社为农服务影视作品和建设供销合作社文化场馆，面向群众开展“红色背篓”等体验活动，坚定广大干部职工对供销合作社的文化自信。深入挖掘、集中宣传一批基层工作先进事迹，讲好新时代供销合作社故事。加强“中国供销合作社”标识保护与推广，强化标识授权使用、统一运营，提高供销合作社社会公信力。
（四）大力推进依法治社。切实加强各级联合社“三会”制度建设，完善联合社章程，强化联合社为成员社、为基层社服务的工作导向。深入开展普法教育，全面增强供销合作社从业人员法治观念，更好运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。推进落实法律顾问、公司律师等制度。依法推进廉洁型联合社机关建设，开展财务治理，完善内部审计和纪检巡察机制。
（五）狠抓基层人才队伍建设。支持县级供销合作社探索建立市场化用人机制，通过公开选拔、聘任等多种方式，吸引农村能人、大学毕业生、返乡创业人员等加入供销合作社，优化基层人才队伍结构。充分发挥各级联合社和系统行业协会、科研院所、职业院校、职业技能人才评价机构的作用，加大对基层一线人才培训力度，建设实用人才培养体系，努力造就一批懂农业、爱农村、爱农民、爱供销的人才队伍。
中华全国供销合作总社
2018年11月16日