自然资源统一确权登记办法（试行）》解读

近日，经中央全面深化改革领导小组第29次会议审议通过，自然资源部等七部门联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《办法》），要求对国家自然资源所有权开展确权登记，进一步明确国家自然资源的权利和保护范围。《办法》出台有何意义，包含哪些具体内容，如何开展自然资源统一确权登记工作？围绕这些问题，自然资源部地籍管理司（不动产登记局）负责人对《办法》进行了解读。

为了青山常在、清水长流、空气常新

水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源是建设美丽中国、深化生态文明制度改革的根本载体，是重要的资源性资产。制定《办法》对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源进行统一确权登记，有利于进一步推进产权制度改革、构建系统完整的生态文明制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项功在当代、利在千秋的工作。

这位负责人指出，自然资源统一确权登记是支撑生态文明建设的重要基础。生态文明建设的关键是处理好人与自然的关系，使经济社会发展建立在资源能支撑、环境能容纳、生态受保护的基础上，使青山常在、清水长流、空气常新，让人民群众在良好生态环境中生产生活。要实现这一目标，首先就必须通过自然资源统一确权登记，全面摸清自然资源资产家底，夯实生态文明建设的基础。

自然资源统一确权登记是落实新发展理念的根本要求。党的十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局，十八届五中全会把绿色发展列入五大发展理念之一。绿色发展就是在保护中发展，通过保护环境来保护生产力，通过改善环境来发展生产力。自然资源统一确权登记能够全面落实自然资源的权利主体，明确保护责任，并调动权利主体在保护自然资源中的积极性，推动自然资源的保护和监管，促进绿色发展，是落实五大发展理念的根本要求。

自然资源统一确权登记是自然资源分类施策、有效保护和开发利用的重要前提。对自然资源进行分类施策、有效保护，对可开发利用的自然资源进行合理开发利用，就是对环境的最好保护。通过自然资源统一确权登记，将各类自然资源的质量、数量和保护要求全面摸清，并通过登记的法律手段予以公示明确，落实到每一个产权人或者使用权人，为自然资源分类施策、有效保护和开发利用提供重要前提。

明确国家不同类型自然资源权利和保护范围

《办法》制定的总体思路是，以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源的边界，进一步明确国家不同类型自然资源的权利和保护范围等，推进确权登记法治化。这位负责人对《办法》的总体内容进行了阐释。

第一章总则，规定了自然资源登记的目的、原则、范围、与不动产登记的衔接关系、登记机构和属地登记原则。在登记的范围上，对需要登记的自然资源通过列举的方式予以明确，并强调在不动产登记中已经登记的集体土地及自然资源的所有权不再重复登记。

第二章自然资源登记簿，规定了自然资源登记簿的统一、登记单元划分、登记簿的内容、登记簿附图和管理要求。登记簿主要记载自然资源登记信息以及不动产权利关联信息，并实现与不动产登记的有效衔接。这里有两个重点问题：一是关于自然资源登记单元的设定和划分。既可以以一个完整的行政辖区为基础，按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则，划分一个或者多个登记单元，也可以以国家公园、自然保护区、湿地、水流等特定空间作为单独的登记单元。二是关于国家自然资源所有权的权利主体。基于《宪法》《中华人民共和国物权法》有关规定，国家自然资源所有权的权利人只能登记为“国家”或“全民”。同时，为与“健全国家自然资源资产管理体制”和“探索建立分级行使国家自然资源所有权的体制”改革做好衔接，在自然资源登记簿设计时，设置了“所有权代表行使主体”和“所有权代表行使内容”等栏目，待两项改革任务完成后，进行补充记载，为后续改革留下接口。

第三章自然资源登记一般程序，规定了登记的类型、登记的程序、通告和公告、自然资源调查、登记审核和登簿等内容。对自然资源类型的登记，应该以土地利用现状分类为基础。同时，考虑各部门的自然资源管理的特点、分类体系和需求，在不冲突、可衔接的情况下，可以同时在登记簿上记载其他自然资源分类的内容。

第四章国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源登记，规定了这类自然资源作为登记单元如何办理登记。

第五章登记信息管理与应用，规定了自然资源登记信息依法向社会公开并纳入不动产登记信息管理平台，实现与相关管理部门互通共享。除涉及国家秘密及不动产登记信息外，自然资源确权登记结果向社会公开，相关登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台。

以不动产登记为基础开展确权登记

中央全面深化改革领导小组第29次会议已经明确要求，以不动产登记为基础，依据规范的内容和程序进行自然资源统一登记。以不动产登记开展自然资源统一确权登记，主要是不动产登记制度的建立和实施为自然资源确权登记提供了基础和路径选择。

这位负责人指出，从不动产登记制度来看，围绕登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台四个统一，几年来不动产登记制度建设基本成型。从自然资源登记的对象或具体形态来看，这些自然资源要么以土地的形态存在，要么依附于土地而存在，开展自然资源确权登记就离不开土地，土地又是不动产登记的基础。在不动产登记当中，已经涵盖了部分的自然资源的所有权或者使用权。在此基础上，开展自然资源统一确权登记，有利于划清全民所有和集体所有之间的边界、全民所有不同层级政府行使所有权的边界、不同集体所有者之间的边界以及不同类型自然资源的边界；便于不动产登记中的所有权、用益物权与自然资源统一登记中的所有权关联；便于不动产登记簿与自然资源登记簿有效衔接；便于不动产登记信息和自然资源登记信息的完整和整合。总之，以不动产登记为基础，开展自然资源统一确权登记路径最优、成本最低、效率最高。